Bau & Großprojekte: Warum Bauunternehmen Anforderungen früher strukturieren müssen

Einleitung

Die Elbphilharmonie sollte die Stadt Hamburg 77 Millionen Euro kosten und 2010 fertig sein. Eröffnet wurde sie im Januar 2017, der städtische Anteil lag am Ende bei rund 789 Millionen Euro. Der Flughafen BER sollte 2011 öffnen und rund 2 Milliarden Euro kosten; er ging 2020 in Betrieb, zum zuletzt öffentlich genannten Stand von etwa 7,3 Milliarden Euro. Stuttgart 21 war im Finanzierungsvertrag von 2009 mit 4,088 Milliarden Euro veranschlagt; die Deutsche Bahn nennt inzwischen über 11,4 Milliarden Euro.

Diese drei Projekte sind die bekanntesten Symbole eines Musters, aber sie sind keine Ausreißer. Eine vielzitierte Studie der Hertie School unter Leitung von Genia Kostka untersuchte 170 deutsche Großprojekte: Die 119 bereits abgeschlossenen lagen im Schnitt 73% über Budget. Aus geplanten 141 Milliarden Euro wurden tatsächlich rund 200 Milliarden, ein Mehraufwand von etwa 59 Milliarden Euro. Die Ursachen liegen dabei selten auf der Baustelle. Sie entstehen Jahre vorher, bei der Frage, wie vollständig und eindeutig die Anforderungen beschrieben sind, bevor der erste Bagger rollt.

Für Bauunternehmen, die auf öffentliche und private Großprojekte bieten, folgt daraus eine klare Konsequenz: Wer technische Vorgaben, Nachweise, Subunternehmerleistungen und Risiken erst auf der Baustelle strukturiert, hat zu spät angefangen. Im Folgenden geht es um die Marktlage, das Vergaberecht (VOB, VgV, EU-Schwellenwerte), die Leistungsbeschreibung nach § 7 VOB/A, Eignungsnachweise, Nachunternehmerhaftung, Normen und die Digitalisierung mit GAEB und BIM.

Der Baumarkt in Zahlen

Der Bau ist eine der größten Investitionsbranchen überhaupt und steckt derzeit in einer realen Schwächephase. Das Zahlenbild der deutschen Bauindustrie weist für 2023 einen baugewerblichen Umsatz im Bauhauptgewerbe von 162,6 Milliarden Euro aus, nominal ein Plus von 1,4%, real aber ein Minus von 5,2%, der dritte reale Rückgang in Folge. Für 2024 meldet das Statistische Bundesamt einen Auftragseingang im Bauhauptgewerbe von 103,5 Milliarden Euro. Bemerkenswert ist die Spreizung: Der Tiefbau wuchs real um 3,4% auf 56,3 Milliarden Euro, getragen von Großaufträgen für Autobahnen, Brücken, Tunnel und den Netzausbau, während der Hochbau real um 5,0% auf 47,2 Milliarden Euro fiel.

Die übergeordnete Größe ist das Bauvolumen, das auch Sanierung, Modernisierung und Planung umfasst. Laut der Bauvolumensrechnung des DIW lag es 2023 bei 565,3 Milliarden Euro, davon entfielen 79,0 Milliarden Euro (14,0%) auf den öffentlichen Bau. Die enger gefasste volkswirtschaftliche Kennzahl der Bauinvestitionen lag 2023 bei 487 Milliarden Euro, mit einem öffentlichen Anteil von 12,1%. Wer den öffentlichen Bau adressiert, bewegt sich also in einem Markt von gut 80 Milliarden Euro jährlich, durchweg über das Vergaberecht ausgeschrieben.

Die Schwäche ist kein deutsches Sonderphänomen. Laut dem ifo Institut schrumpfte das Bauvolumen im EUROCONSTRUCT-Gebiet 2024 real um 2,7%, über die Jahre 2023 und 2024 zusammen um insgesamt rund 4%. Für 2025 und 2026 erwarten die Forscher eine langsame Erholung (+1,3% bzw. +1,8%). Die Eurostat-Daten bestätigen das Bild: Die Bauproduktion ging 2024 im Jahresdurchschnitt im Euroraum um 0,9% und in der EU um 1,3% zurück. In einem engeren Markt zählt jedes gewonnene Projekt mehr, und jedes falsch kalkulierte umso schwerer.

Das Kernproblem: Anforderungen reifen zu spät

Die Bundesregierung hat die Ursachen für gescheiterte Großprojekte systematisch untersuchen lassen. Die vom damaligen Bundesverkehrsministerium eingesetzte Reformkommission Bau von Großprojekten legte 2015 ihren Endbericht vor. Ihr Leitprinzip lautet: „Erst planen, dann bauen." Der Befund dahinter: In der Praxis werden Kosten und Termine oft verbindlich festgelegt, bevor die Planung ausgereift ist. Aufträge werden auf Basis unvollständiger Leistungsbeschreibungen an den billigsten Bieter vergeben, was zu Qualitätsverlusten, Streit und teuren Nachträgen führt.

Diese Beobachtung deckt sich mit der internationalen Forschung. Bent Flyvbjerg, der das Feld der Megaprojekt-Forschung geprägt hat, fasst seine Auswertung hunderter Projekte in einem „eisernen Gesetz" zusammen: Neun von zehn Großprojekten überschreiten ihr Budget.

Quelle: Flyvbjerg, The Iron Law of Megaprojects

Wie unterschiedlich die Überschreitungen je nach Projekttyp ausfallen, zeigt die Auswertung der Hertie-Studie. Der Durchschnitt von 73% ist ein projektbezogener Mittelwert; aggregiert stehen geplante 141 Milliarden Euro tatsächlichen rund 200 Milliarden gegenüber. Hochbauten der öffentlichen Hand liegen näher am Durchschnitt, IT- und Energieprojekte sprengen ihn deutlich.

Durchschnittliche Kostenüberschreitung nach Projekttyp. Quelle: Hertie School / Genia Kostka (2015).

Der gemeinsame Nenner liegt selten im handwerklichen Versagen. Es ist eine Anforderungsbasis, die zum Zeitpunkt der Vergabe noch nicht belastbar war. Für ein bietendes Bauunternehmen heißt das zweierlei: Eine lückenhafte Leistungsbeschreibung ist ein Risiko, das man erkennen und einpreisen muss, und die eigene Auswertung der Ausschreibung entscheidet darüber, ob der Preis am Ende hält.

Die Vergabe-Architektur: VOB, VgV und das Kaskadenprinzip

Öffentliche Bauaufträge laufen nicht über freie Verhandlung, sondern über ein mehrstufiges Regelwerk. Zentral ist die VOB, die Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen, die aus drei Teilen besteht:

• VOB/A regelt die Vergabe, also wie der öffentliche Auftraggeber ausschreibt und den Zuschlag erteilt.
• VOB/B regelt die Vertragsbedingungen für die Ausführung, von der Abnahme über Behinderungsanzeigen bis zu den berüchtigten Nachträgen nach § 2.
• VOB/C enthält die Allgemeinen Technischen Vertragsbedingungen (ATV), veröffentlicht als DIN-Normen, von der allgemeinen DIN 18299 bis zu den gewerkespezifischen Normen DIN 18300 (Erdarbeiten) bis DIN 18459 (Abbruch- und Rückbauarbeiten).

Über der VOB steht das EU- und Bundesrecht. Das Kaskadenprinzip beschreibt die Rangfolge: EU-Richtlinien, darunter das GWB (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, Teil 4), darunter die VgV (Vergabeverordnung), die für Bauleistungen wiederum auf die VOB/A verweist. Höheres Recht schlägt niedrigeres, wie bei einem Wasserfall.

Welches Verfahren gilt, hängt vom Auftragswert ab. Liegt er über dem EU-Schwellenwert, muss europaweit nach GWB und VgV (für Bau: 2. Abschnitt der VOB/A, „EU") ausgeschrieben werden; darunter gelten die nationalen Regeln (1. Abschnitt VOB/A bzw. UVgO). Die Schwellenwerte werden alle zwei Jahre angepasst. Seit dem 1. Januar 2026 liegt der Wert für Bauaufträge bei 5.404.000 Euro netto (zuvor 5.538.000 Euro für 2024/2025), während für Liefer- und Dienstleistungen je nach Auftraggeber 140.000 bis 216.000 Euro gelten. Für Großprojekte ist der Oberschwellenbereich der Regelfall, mit europaweiter Bekanntmachung und entsprechend breitem Bieterfeld.

§ 7 VOB/A: Die eindeutige und erschöpfende Leistungsbeschreibung

Die Leistungsbeschreibung ist der wichtigste Teil jeder Bauausschreibung. § 7 VOB/A formuliert dafür einen Grundsatz, der für die gesamte Branche prägend ist:

Quelle: § 7 VOB/A, vergabevorschriften.de

Die VOB kennt zwei Wege, diese Leistung zu beschreiben. Bei der Leistungsbeschreibung mit Leistungsverzeichnis (§ 7b) zerlegt der Auftraggeber die Leistung in einzeln beschriebene und kalkulierbare Positionen, die klassische, detaillierte Ausschreibung. Bei der Leistungsbeschreibung mit Leistungsprogramm (§ 7c), der funktionalen Leistungsbeschreibung, gibt der Auftraggeber nur das Ziel vor und überlässt dem Bieter die Lösung, etwa bei schlüsselfertigen Vergaben. Beide Varianten verlangen dieselbe Eindeutigkeit, verlagern die Strukturierungsarbeit aber unterschiedlich stark auf den Bieter.

Was passiert, wenn die Beschreibung diesem Anspruch nicht genügt, ist juristisch geklärt. Nach einem Grundsatz, der auf ein BGH-Urteil von 2013 (VII ZR 227/11) zurückgeht, gehen Unklarheiten der Leistungsbeschreibung zu Lasten des öffentlichen Auftraggebers. Der Bieter ist nicht verpflichtet, jede Mehrdeutigkeit vor Angebotsabgabe zu rügen. Das ist die ökonomische Mechanik hinter vielen Nachträgen: Jede unpräzise Position ist eine spätere Forderung, die das Bauunternehmen geltend machen kann, und die der Auftraggeber trägt.

Nachweise und Eignung: Wer überhaupt bieten darf

Bevor ein Angebot inhaltlich zählt, muss der Bieter seine Eignung nachweisen. Das GWB verlangt in § 122, dass Aufträge nur an „fachkundige und leistungsfähige (geeignete) Unternehmen" vergeben werden. Die Eignung wird auf drei Felder begrenzt: Befähigung und Erlaubnis zur Berufsausübung, wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit sowie technische und berufliche Leistungsfähigkeit. Diese Dreiteilung spiegelt Artikel 58 der EU-Vergaberichtlinie 2014/24/EU; für Bauleistungen konkretisiert sie § 6a EU VOB/A.

Damit Unternehmen nicht in jeder Ausschreibung dieselben Nachweise neu beibringen müssen, gibt es die Präqualifikation. Der Verein für die Präqualifikation von Bauunternehmen führt das amtliche Verzeichnis (PQ-VOB), in dem Firmen ihre Eignung einmal jährlich vorab nachweisen und über eine Registriernummer belegen. Der Verein beziffert den Nutzen so: Die jährlichen Kosten der Präqualifikation entsprechen ungefähr dem dreifachen Aufwand eines einzelnen Nachweisverfahrens, rentieren sich also schon bei wenigen Ausschreibungen pro Jahr.

Nachunternehmer: Die Leistungskette als Risiko

Kaum ein Großprojekt wird von einer Firma allein gebaut. Die Statistik zur Subunternehmertätigkeit zeigt, wie stark die Branche auf Weitervergabe setzt: Bei großen Firmen (500 und mehr Beschäftigte) lag der Nachunternehmeranteil 2021 bei 43% und 2022 bei 41%; im Hochbau war die Neigung zur Weitervergabe 2022 mit 45% am stärksten ausgeprägt. Wie in der industriellen Lieferkette anderer Branchen multipliziert jeder Nachunternehmer die Zahl der zu koordinierenden Anforderungen und Nachweise.

Rechtlich ist diese Kette für den Hauptauftragnehmer mit erheblichen Risiken verbunden. Wer Kapazitäten anderer Unternehmen nutzt, etwa für eine geforderte Referenz, bewegt sich im Recht der Eignungsleihe (§ 47 VgV), und für Bau gilt zusätzlich § 6d EU VOB/A: Auf die berufliche Leistungsfähigkeit eines anderen Unternehmens darf man sich nur berufen, wenn dieses die betreffenden Arbeiten auch tatsächlich ausführt.

Hinzu kommt die Generalunternehmerhaftung. Nach § 14 AEntG haftet ein Unternehmer für die Mindestlohnzahlung seiner Nachunternehmer „wie ein Bürge, der auf die Einrede der Vorausklage verzichtet hat", also wie ein selbstschuldnerischer Bürge. Parallel verpflichtet § 28e Abs. 3a SGB IV zur Haftung für die Sozialversicherungsbeiträge beauftragter Bauunternehmen. Die Vergabe an Subunternehmer ist damit nicht allein eine Koordinationsaufgabe. Sie bringt ein unmittelbares Haftungsrisiko mit sich, das schon bei Auswahl und Dokumentation in der Angebotsphase beginnt.

Normen und technische Vorgaben: Eurocodes, VOB/C und HOAI

Jede Position eines Leistungsverzeichnisses verweist auf technische Normen, meist mehrere. Die statische Bemessung folgt den Eurocodes, zehn europäischen Normen von EN 1990 (Grundlagen der Tragwerksplanung) über EN 1992 (Beton) und EN 1993 (Stahlbau) bis EN 1999 (Aluminium), die EU-weit gelten und national mit eigenem Anhang umgesetzt werden (in Deutschland als DIN EN 199x). Die technische Ausführung regeln die ATV-Normen der VOB/C, die Honorarstruktur der Planung die HOAI mit ihren neun Leistungsphasen von der Grundlagenermittlung (Lph 1) bis zur Objektbetreuung (Lph 9).

Die Menge dieser Normen ist groß. Von den über 30.000 DIN-Normen sind rund 3.900 baurelevant. Ein einzelnes Wohngebäude kann mehrere hundert davon berühren. Für den Angebotsbearbeiter bedeutet das dieselbe Aufgabe wie in jeder normenintensiven Branche: Jede technische Vorgabe muss identifiziert, der richtigen Norm und Fassung zugeordnet und auf Erfüllbarkeit geprüft werden, bevor ein belastbarer Preis entstehen kann.

Digitalisierung: GAEB, AVA und die BIM-Pflicht

Der Bau tauscht Ausschreibungsdaten längst nicht mehr nur per PDF aus. Der Gemeinsame Ausschuss Elektronik im Bauwesen (GAEB), angesiedelt beim Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, pflegt mit dem GAEB-Datenaustausch (GAEB DA XML, aktuell Version 3.3) ein offenes Format für den verlustfreien Austausch von Leistungsverzeichnissen zwischen Planern, AVA-Software und Bietern. Es deckt den gesamten Ablauf in klar getrennten Phasen ab: vom Leistungsverzeichnis (X81) über die Angebotsaufforderung (X83) und die Angebotsabgabe (X84) bis zum Zuschlag (X86). GAEB liefert damit die strukturierte Datengrundlage, auf die Automatisierung angewiesen ist, ähnlich wie Austauschformate für Anforderungsdaten in anderen Industrien.

Verarbeitet werden diese Daten in AVA-Software (Ausschreibung, Vergabe, Abrechnung), die die HOAI-Leistungsphasen 6 bis 8 abbildet. Der nächste Schritt ist das Building Information Modeling (BIM). Mit dem Stufenplan Digitales Planen und Bauen legte das Bundesverkehrsministerium 2015 fest, dass ab 2020 für neue Projekte in seinem Zuständigkeitsbereich, also der Verkehrsinfrastruktur, das BIM-Leistungsniveau 1 anzuwenden ist. Der Masterplan BIM Bundesfernstraßen macht BIM ab 2026 zum Standardprozess im Bundesfernstraßenbau.

Dass die Strukturierung nicht einfacher wird, zeigt ein Blick auf die Beteiligten. Laut einem Branchenbericht stieg die Zahl der an einem Bauprojekt beteiligten Unternehmen zwischen 2021 und 2023 um rund 30%. Mehr Beteiligte bedeuten mehr Schnittstellen und mehr Nachweise, die konsistent gehalten werden müssen, genau dort, wo dokumentenbasierte Verfahren an ihre Grenzen stoßen (siehe auch unseren Artikel „Von der Tabelle zur Plattform").

Wie eine frühe, systematische Anforderungsauswertung aussieht

Aus all dem ergibt sich ein konkreter Arbeitsablauf für die Angebotsphase. Statt das Leistungsverzeichnis als Kalkulationsblatt zu behandeln, das man am Ende mit Preisen füllt, wird die Auswertung zum eigenen, strukturierten Prozess, der vier Dimensionen abdeckt: technische Vorgaben, Nachweise, Subunternehmerleistungen und Risiken.

Diese Strukturierung lässt sich grundsätzlich in jeder Tabelle abbilden, sofern die Disziplin konsequent durchgehalten wird. Bei hunderten Positionen, dutzenden Normen und mehreren Nachunternehmern stößt der dokumentenbasierte Weg jedoch an dieselben Grenzen wie in anderen ausschreibungsintensiven Branchen: fehlende Rückverfolgbarkeit, inkonsistente Bewertungen und kein Wiederverwenden früherer Auswertungen. Spezialisierte Plattformen wie Tendric setzen genau hier an: Ausschreibungsanforderungen werden strukturiert erfasst, klassifiziert, den zuständigen Fachbereichen zugewiesen und mit Nachweisen verknüpft, so dass die vier Dimensionen über das gesamte Angebot konsistent bleiben.

Der Reifegrad lässt sich, ähnlich wie in anderen Industrien, in Stufen denken:

1. Excel und Word, ohne Rückverfolgbarkeit zwischen Position, Nachweis und Kalkulation
2. AVA-Software mit GAEB-Austausch für die strukturierte Verarbeitung von Leistungsverzeichnissen
3. Integrierte Plattform, die technische Vorgaben, Nachweise, Nachunternehmer und Risiken verknüpft und rückverfolgbar macht
4. KI-Unterstützung für Positionsanalyse, Normenerkennung und Bewertungsvorschläge auf Basis einer durchsuchbaren Wissensbasis (mehr dazu im Artikel KI im Angebotsprozess)

Wie in der Bahnindustrie, wo der Weg vom Lastenheft zum Pflichtenheft denselben Schritten folgt, gilt auch im Bau: Ohne strukturierte Daten hat KI-Unterstützung keine Grundlage. Wer auf Stufe 1 steht, sollte zuerst die Struktur schaffen, bevor er automatisiert.

Fazit

Der Baumarkt ist groß, aber unter realem Druck. Allein in Deutschland hat der öffentliche Bau ein Volumen von rund 80 Milliarden Euro im Jahr. Die teuren Misserfolge der Vergangenheit, von der Elbphilharmonie über den BER bis zu Stuttgart 21, folgen demselben Muster: Anforderungen werden zu spät und zu unvollständig strukturiert. Die Reformkommission hat daraus 2015 das Prinzip „Erst planen, dann bauen" abgeleitet.

Für Bauunternehmen liegt der Hebel auf der Bieterseite. § 7 VOB/A verlangt eine eindeutige und erschöpfende Leistungsbeschreibung; wo sie es nicht ist, entstehen Risiken und Nachträge, die man nur dann beherrscht, wenn man die Ausschreibung systematisch auswertet, bevor man den Preis abgibt. Technische Vorgaben, Eignungsnachweise, Subunternehmerleistungen und Risiken früh zu strukturieren, ist kein bürokratischer Mehraufwand. Es ist der Unterschied zwischen einem Angebot, das hält, und einem, das auf der Baustelle teuer nachverhandelt wird.

Die Werkzeuge dafür reifen. GAEB liefert die Datengrundlage, BIM und IFC werden Standard, und Plattformen wie Tendric bringen die strukturierte Anforderungsbearbeitung, die andere Industrien bereits kennen, in die Bauausschreibung. Wer diese Struktur früh aufbaut, gewinnt Aufträge und behält die Kontrolle darüber, was sie am Ende kosten.